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Prima Parte - L'ARTE DI INDUSTRIARSI
UN MONDO DI CONNESSIONI
Capitolo 2 - Il ciclo degli investimenti
Nemico numero uno: l'instabilità

Tutto è iniziato paradossalmente dopo l'approvazione in parlamento del Dpef 2008-2011 (Documento di Programmazione Economica e Finanziaria) con cui alla fine del 2007 era stato sancito l'impegno "solenne" di fissare gli investimenti a favore della cultura nell'1% del bilancio dello Stato.
2008. Poco dopo, con un decreto convertito in legge nell'agosto 2008, sono stati tagliati trasversalmente gli stanziamenti già iscritti con la legge finanziaria nelle previsioni di spesa del MiBac, pari a 236,6 milioni di euro a valere sul 2009, a 251,3 sul 2010 e a 434,5 milioni per il 2011, decurtando di conseguenza anche la dotazione del Fus, rimasta intatta solo per il 2008 con un consuntivo di 471,3 milioni (30 in più del 2007), dei quali 88,9 convogliati al cinema.
2009. Secondo quanto annunciato, la legge finanziaria del 22 dicembre 2008, numero 203, porta la capacità di spesa del Fus per il 2009 a 398 milioni, fissando le assegnazioni del biennio successivo a 420 milioni per il 2010 e 307 per il 2011. L'impegno assunto per il primo anno viene rispettato, anche se la base di partenza è dapprima ridotta a 378, e solo due mesi dopo reintegrata di 20 milioni - finalizzati alla ricapitalizzazione delle fondazioni lirico sinfoniche cronicamente in deficit - e poi ulteriormente rimpolpata (il 31 luglio) con ulteriori 60 milioni grazie a un prelievo straordinario disposto dalla Presidenza del Consiglio sul fondo per i settori industriali in crisi del Ministero dell'Economia (quindi extra- Fus). Rispetto agli originari 69,7 milioni, al cinema sono toccati così 93,7 milioni.
2010. Inizialmente il budget di partenza viene confermato. La legge finanziaria del 23 dicembre 2009, numero 191, e un successivo decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del 30 dicembre, lo limano però dapprima a 418,4 e poi a 414,5 milioni; mentre il 1° gennaio 2010 il decreto legge numero 1 del nuovo anno storna altri 4,9 milioni a favore del Ministero della Difesa per le missioni internazionali di pace, portando così il plafond finale a 409,7, rispetto al quale il cinema ha ricevuto un'attribuzione pari a 75,8 milioni.
È nel corso dell'anno, però, che i problemi segnalati dai ripetuti stop and go prendono davvero corpo, in uno schema di decreto legge trasmesso in luglio dal ministro Sandro Bondi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e comprensivo di vari provvedimenti: per il Fus 2011 una dotazione complessiva di 307 milioni; per il cinema il futuro finanziamento solo delle opere prime e seconde e la riduzione dei contributi alle istituzioni culturali e ai festival; per il rinnovo delle agevolazioni fiscali di tax credit e tax shelter (in scadenza a fine anno) la verifica preventiva di eventuali "compatibilità economiche"; per la proiezione dei film l'introduzione di un nuovo divieto ai minori di 10 anni - oltre a quelli già in vigore a 14 e 18 anni - inibendo alle tv in chiaro e a pagamento la programmazione delle opere "under 10" prima delle 22,30 e dopo le 7.
A poche settimane di distanza tuttavia la disponibilità dei fondi Fus viene nuovamente ritoccata e ridotta a 258 milioni, sollevando la legittima protesta dei cineasti, che sfocia in clamorose manifestazioni nei due grandi eventi internazionali della Mostra di Venezia e del Festival di Roma, facendo rispolverare la nota battuta che Antoine Monnier, nei panni del giovane protagonista Charles, pronuncia in Il diavolo probabilmente... di Robert Bresson: «L'elemosina degrada sia chi la dà sia chi la riceve». È a quel punto che scaturisce la promessa di interventi nei provvedimenti di fine anno - legge di stabilità e ilcosiddetto decreto milleproroghe - volti a reintegrare il Fus di 150 milioni e a rinnovare gli strumenti di leva fiscale.
In realtà, la legge di stabilità che fissa il piano triennale di bilancio dello Stato conferma per il Fus 2011 l'assegnazione di 258,6 milioni di euro ed iscrive per il 2012 e il 2013 un capitolo di spesa pari a 262,4 milioni. Per quanto riguarda il successivo decreto milleproroghe, la quota aggiuntiva si rivela di appena 15 milioni e il rinnovo della leva fiscale limitato a soli sei mesi, mentre per reperire le risorse necessarie viene varata (prospettandone la funzionalità a finanziare altri futuri interventi più sostanziosi) l'introduzione di una tassa di scopo, pari a 1 euro per ogni biglietto d'ingresso, valida a porre in fibrillazione l'intero settore, pronto a chiudere per un giorno tutte le sedi di spettacolo, teatri e circhi compresi58.
2011. La tensione risale ai primi di marzo con l'annuncio dell'accantonamento di 27 milioni, dei 258 pianificati, da parte del Ministero dell'Economia, a copertura di eventuali minori introiti rispetto agli incassi preventivati per la vendita delle frequenze del digitale terrestre, mentre altri 50 milioni vengono temporaneamente congelati per esigenze di bilancio. Nel momento in cui torna all'ordine del giorno la prospettata sospensione per un giorno di tutti gli spettacoli, il 23 marzo il Consiglio dei Ministri vara un decreto legge (numero 133) contenente "disposizioni urgenti" su otto materie diverse, che ripristina con un'integrazione di 140 milioni di euro il finanziamento del Fus - riportandolo a 422 milioni, grazie anche al precedente recupero di 15 milioni attraverso il decreto milleproroghe - e rinnova con 225 milioni (45 per il secondo semestre 2011 e 180 milioni per il biennio successivo) tax credit e tax shelter fino al 31 dicembre 2013, cancellando l'imposizione della tassa di scopo di 1 euro su tutti i biglietti d'ingresso. Questa volta le risorse necessarie, anche per altri stanziamenti disposti a favore dei beni culturali e artistici, vengono imputate alla vendita dei carburanti con un aumento delle accise che gravano sul loro prezzo di vendita (il decreto numero 34 del 31 marzo 2011 ha portato per esempio un aggravio di 0,073 centesimi per ogni litro di benzina)59.
In questa doverosa ricostruzione è possibile cogliere, come in un trailer, il senso di una stagione vissuta pericolosamente dal cinema nazionale: le disponibilità del Fus 2009, 2010 e 2011 sono state ogni anno modificate consecutivamente per quattro volte, in un clima - al di là degli strascichi polemici - di estrema incertezza, con il rinnovo di tax credit e tax shelter costantemente sub iudice. Come risulta allo stesso Direttore Generale Cinema del MiBac, Nicola Borrelli, la precarietà della leva fiscale ha indotto per esempio nel 2010 tre importanti produzioni straniere a trasferirne la lavorazione in altri Paesi europei.
Si delinea peraltro anche il peso crescente che il Ministero dell'Economia e delle Finanze, per oggettive ragioni di bilancio ed esigenze di contenimento della spesa pubblica, riveste in ogni caso nella determinazione dei fondi sia Fus sia extra-Fus, come quelli derivanti dalla destinazione del 5X1000 e dell'8X1000 - a sua volta già soggetto a una drastica cura dimagrante - sulle entrate dell'Irpef-Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche, oppure garantiti attraverso Arcus (società per azioni del MiBac e del Ministero delle Infrastrutture dedicata alla gestione diretta di specifici interventi nell'ambito del patrimonio artisticoe culturale), che può contare sul 3% degli investimenti destinati alla realizzazione delle grandi opere infrastrutturali, anch'essi tuttavia vincolati alle esigenze di bilancio (e già è accaduto che la stessa percentuale del 3% venisse ridotta al 2,5%). Gli ultimi due bandi Arcus per il triennio 2010-2012 prevedono per esempio una disponibilità complessiva di oltre 285 milioni di euro e al cinema ne risultano per ora indirizzati poco più di 21 (tavole 44 e 49)60.

Senza contare, come da tempo rilevato dalla Corte dei Conti nella sua funzione di controllo, che le giacenze sui fondi Fus per somme impegnate e non ancora erogate affluiscono - con i relativi residui passivi confluenti nella disponibilità di cassa - nelle cosiddette contabilità speciali gestite dallo stesso dicastero. Giacenze che il MiBac si è impegnato negli ultimi anni a ridurre sensibilmente (erano arrivate a superare i 400 milioni di euro), portando dal 91% del 2008 al 93% del 2009 la quota di pagamenti effettivi rispetto agli stanziamenti di cassa e contenendo nel contempo i residui a 106,4 milioni di euro contro i 151,5 milioni dell'anno precedente61.

Non è facile valutare se il periodo di instabilità sia a questo punto effettivamente alle spalle. Per definire l'attuale atteggiamento degli operatori ci si potrebbe richiamare ai dubbi che tormentano il gangster King Marchand/James Garner in merito al vero sesso del soprano Victoria Grant/Julie Andrews nel film Victor Victoria diretto nel 1982 da Blake Edwards: «Mi spaventano più le risposte che le domande».
L'assicurazione di una ritrovata stabilità potrebbe forse compensare la percezione che la quota attribuita alle attività cinematografiche nell'ambito del Fus sia vittima di una sottile ma strisciante sottrazione. Rispetto a un'originaria suddivisione che prevedeva per il cinema un'assegnazione pari al 25% delle risorse disponibili, la ripartizione è lentamente scesa. Nel 1988 ne è stata affidata la responsabilità direttamente al MiBac e dopo un primo assestamento intorno al 19,5% è andata soggetta a un'ulteriore contrazione e da due anni oscilla ormai - anche in base all'ultima suddivisione operata per il 2011 dal nuovo titolare del MiBac, Giancarlo Galan, subentrato a Sandro Bondi - fra il 18,5% (tavola 39) e il 18,6% (tavola 45)62.

La sottrazione latente di quote di ripartizione, a dispetto della legge dei contrari, si somma all'erosione nominale e reale che - all'interno della discesa complessiva della dotazione del Fus - mina l'aliquota dedicata al cinema, con una perdita del 131,54% in valori costanti nel 2010, equivalente al calo del 64,12% prendendo quale base la prima attribuzione del 1985, a fronte di una caduta all'apparenza contenuta del 16,59% in termini puramente monetari.

Un'erosione che l'opportunità di attingere ai fondi extra-Fus, comuni peraltro a tutti i settori, non allevia, trattandosi di contributi non stabili e legati a obiettivi specifici, ancorché in alcuni casi di carattere strutturale, come dimostra il loro andamento. Lo storno di parte dei proventi del Gioco del Lotto per finanziare interventi a beneficio del patrimonio artistico e culturale è stato istituito ad esempio nel 1996, ma soltanto a partire dal 2004 ne è stata concessa la parziale utilizzazione anche a favore delle attività cinematografiche e dello spettacolo dal vivo e il loro apporto resta sostanzialmente altalenante, anche nelle destinazioni63.

L'importo complessivo di 88,19 milioni di euro riconosciuto alle attività cinematografiche nei sei anni di apporto economico dalle estrazioni del Gioco del Lotto - pari al 41,38% dell'afflusso totale ai settori sostenuti dal Fus - è stato ad esempio appannaggio in larga misura della Fondazione La Biennale di Venezia e dell'ex Cinecittà Holding (oggi Cinecittà Luce) che ne hanno assorbito l'80,27%, ossia 70,80 milioni, corrispondenti al 33,70% di quel 41,38% di pertinenza del settore cinematografico nel suo insieme.
A considerazioni analoghe si presta il flusso finanziario proveniente da Arcus. Sui 25,37 milioni riservati fra il 2004 e il 2009 al cinema, 20,5 sono stati corrisposti ai due enti, oltre a 2,9 al Festival di Roma; fra i 21,1 milioni di contributi già assegnati nel quadro degli ultimi due bandi, 15,8 milioni risultano ascritti a Cinecittà Luce.
Fa da contraltare a questo flusso tendenziale la disponibilità del ricorso alla leva fiscale, che secondo gli ultimi dati del MiBac ha già "fisicamente" apportato al settore 25,6 milioni di euro nel 2009 e 33,8 milioni nel 2010. Ed è indubbio che gli strumenti di tax credit e tax shelter stanno offrendo, come previsto e riconosciuto dagli operatori, un diverso respiro ai progetti di produzione del film italiano, soprattutto in considerazione delle difficoltà incontrate nel pianificare i nuovi investimenti per le prossime stagioni.

Si avverte in sostanza come il ruolo delle risorse statali nel ciclo degli investimenti nelle attività cinematografiche, a partire dal 2005, si stia modificando progressivamente. Oltre all'afflusso istituzionale del Fus, con i suoi problemi di stabilità, è stata aperta la strada all'importante strumentazione di agevolazione fiscale, mentre rimane erratica la contribuzione parallela dei fondi cosiddetti extra-Fus e di quelli straordinari.

58La legge di stabilità 2011 (nuovo nome dell'ex finanziaria), numero 220, è stata approvata il 13 dicembre 2010. Il cosiddetto decreto milleproroghe, numero 225 del 29 dicembre 2010, è stato invece convertito nella legge numero 10 del 26 febbraio 2011.
59Va ricordato che il congelamento di una serie di spese cosiddette rimodulabili (tra le quali il Fus) in via preventiva, per cautelarsi contro eventuali minori introiti generati dalla vendita delle frequenze del sistema di comunicazione digitale terrestre, avrebbe impedito in ogni caso l'utilizzo entro il 2011 delle somme accantonate, anche qualora i ricavi dell'asta rispettassero i livelli attesi. Il bilancio finale della vendita verrebbe infatti formalizzato soltanto in autunno, mentre il riparto delle quote Fus per i vari settori - operato dalla Consulta dello Spettacolo, organismo del MiBac - viene effettuato ogni anno entro il mese di aprile.
60Arcus è stata costituita con la legge 291 del 16 ottobre 2003. La destinazione del 3% alla valorizzazione del patrimonio artistico e culturale, a valere sui fondi stanziati per la realizzazione di opere pubbliche, è stata fissata con la legge 128 del 21 maggio 2004. L'azione di concerto fra MiBac e Ministero delle Infrastrutture è regolata dal decreto legge 182 del 24 settembre 2008.
61Il rilievo è contenuto nella Relazione annuale sulle attività del Ministero per i Beni e le Attività Culturali delle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei Conti (Roma, 2009).
62Legge numero 55 del 29 dicembre 1988.
63Legge numero 662 del 23 dicembre 1996 (articolo 3, comma 83).

 

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